摘要：“三农”问题历来是党和国家领导人关心和重视的重要问题。在我国已加入WTO的大背景下，如何应对国际竞争，促进农业的大发展，加速农村的现代化进程，提高农民收入已成为摆在各级政府、农业专家以及农民面前的一道难题。本文力图通过对火烧坪乡特色农业的过去、现在和未来以及该乡在各个不同阶段所采取的不同的公共政策的思考，探讨我国农村基层政府如何创新公共政策以促进农村经济的持续稳定健康发展。     关键词：特色农业  农村基层政府  公共政策  公共政策创新     引  言     一、相关概念     （一）特色农业     由于我国已加入WTO，经济全球化对我国农业发展的影响日益强劲。面对原本竞争激烈的全球农业市场，如何推动我国农业高效持续发展，已成为各级政府，农业专家和学者，以及各农业生产经营主体（包括农业企业和农民）共同关注的焦点。如何面对冲击，迎接挑战，关键是农业产业结构的战略性调整。就是要从全面提高农产品质量，优化农村产业结构，优化农业区域布局，实现农业可持续发展和城乡经济协调发展的高度，消除长期以来我国农业和农村经济结构存在的地域间简单雷同状态，大力发展以特色农业为核心的区域化农村经济。     特色农业的内涵，应包括农业生产业，农业工业和农业商业。农业生产业是特色农业的主要部门，包括作物业、畜禽业、水产业、低等生物业五个部分。农业工业包括农用工业，农后工业两种与特色农业密切有关的工业。农用工业是指为特色农业生产服务的工业，如化肥、农药、农机、农膜等；农后工业是指特色农产品加工工业。农业商业包括特色农业的生产资料市场，特色农产品的内贸和外贸市场等。此外，特色农业还涉及农业金融，农业科技，农业教育，农村基本建设，农业行政管理与政策等内容。     （二）基层政府（乡政府）     乡是州县以下的地方行政区划，其源流甚至可以上溯到秦汉时代的“乡亭制”。但古代中国县以下的政府机构十分松散和不正规，并大大依赖于以宗族文化为纽带的非正式地方权威群体。在县以下设立正规化的政府机构是清末以后，尤其是1911年国民革命以后的事。乡成为县以下的一级基层行政建制。新中国成立后，村级政权取消，改乡镇为农村基层政权。1958年开始人民公社化以后，人民公社社员代表大会和公社管理委员会成为农村基层政权机关，在“政社合一”和“三级管理”体制下，村级组织变为有政权性质的机构。20世纪70年代末家庭联产承包制改革以来，中国乡村权力体系发生了重要的变化。1982年宪法明确规定应在农村建立乡政府；1983年《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》下达后，全国各地陆续恢复了乡政府的建制。乡级政府是中国地方行政体制中最基层的一个环节。如果将人民民主专政的整个国家政权比作一座大厦，那么乡级政府便是大厦的根基。     （三）公共政策与公共政策创新     公共政策是政府管理社会公共事务尤其是社会经济生活的基本手段或工具。它决定管理活动的方向和目标。公共政策有多种分类方式：根据所指示的方向，所要实现的目标的综合程度，公共政策分为基本政策和具体政策。基本政策是政府对政策客体规定的行为准则；在现实社会生活中，政策分类往往是根据政策所涉及的领域划分的，如外交政策、国防政策、经济政策、产业政策、教育政策、人口政策等；还有将政策分为实质性政策，制度性政策和阶段性政策等。     公共政策具有阶级性与社会性的统一；原则性与灵活性的统一；强制性与引导性的统一；稳定性与可变性的统一；正效应与负效应的统一。公共政策具有导向功能、调控功能和利益的分配功能。     现代市场经济条件下的公共政策具有三个突出特点：一是公共政策的出发点，以市场为基础；二是公共政策的制定，以法律为准绳；三是公共政策的目标，以实现效率、公平和发展要求为重点。从传统的计划经济，命令经济到市场经济的模式转变，以及由这种转变所引起的一系列制度和社会变革，将对政府的公共政策基础或政策环境产生决定性的影响，致使公共政策亦需在资源配置方式转变、政府角色转变、宏观经济调控模式转变以及所有制结构转变中加以重新定位。就中国转轨经济的实际情况来看，公共政策转型需重点解决好几个突出问题，即公共政策范围和目标的非市场化问题；公共政策效应的灵活性与稳定性问题，公共政策决策的科学化、民主化和公开化问题。 二、选题意义     农业、农村和农民问题已越来越为党和国家关注和重视。今年的“两会”上，江泽民总书记根据我国农村的地位和现状，提出了“农业兴，国家兴；农民富，国家富；农村稳，国家稳”的“三农”思想，高度概括了农村工作在经济转型时期的重要意义。如何推动农村基层组织建设，加强党对农村工作的领导，发展社会主义大农业，应对入世后出现的新情况，使我国农业在新时期有更大的发展，已成为当前我国农村基层政府公共政策创新的出发点与归宿。     湖北省长阳土家族自治县火烧坪乡，地处鄂西偏远少数民族地区，平均海拔1800米。火烧坪过去是封闭、荒凉、贫瘠的代名词。1987年建乡之时，全乡工农业总产值仅931万元，财政收入仅6万元，人均纯收入仅338元。自80年代末以来，火烧坪立足资源求生存，立足市场求发展，立足质量求效益，走出了一条独具特色的脱贫致富的发展路子——发展高山反季节无公害蔬菜。1993年以来，全乡人平纯收入连年翻番。2001年，全乡人均纯收入3073元，财政收入165.06万元，工农业总产值9710万元，年末总存款1216万元。《人民日报》曾在头版头条专题报道并配发评论，称火烧坪是“推进两个转变的好典型”。     一个面积仅105.5平方公里，人口仅8028人，曾是天冷出了名，人穷出了名，环境恶劣出了名的小乡，是什么原因使这里发生了如此惊人的变化？在长阳县整体经济刚刚摆脱贫困的今天，该乡的特色农业却已具有相当的规模与知名度，不能不引起我们的关注，探讨和学习。在全国整体农民收入增长缓慢甚至停滞不前的大背景下，该乡却企业增产，农民增收，财政增长。奥妙何在？我们的眼球不得不聚焦这方被中央电视台、人民日报、湖北日报等众多权威媒体所称的“神奇的魔土”。因此，对火烧坪乡政府治乡方略进行调查研究，形成科学的结论，吸取成功经验，探讨具有一般规律性的施政纲领，对长阳，对湖北，对中国西部乃至对全国农村经济发展都有重大意义。现根据调查所掌握的资料（包括对100