引  言     农村税费改革于2000年首先在安徽省部分地区试点，到2003年已经扩大到了全国31个省市，农村税费改革正以星火燎原之势点燃整个中华大地。然而在广大农民兴高采烈地迎接农村的“第二次大包干”时，却出现了两个令人意想不到的严重问题：一是农村义务教育的经费存在缺口；二是农村基层政权的运转出现困难。从而导致农民负担出现了不同程度的反弹，某些地区甚至有进一步加重的苗头。从目前的态势看，农村税费改革已经全军突进，不可能推倒重来。那么，如何巩固农村税费改革的已有成果，如何做到“三个确保”即“确保农民负担明显减轻，不反弹；确保乡镇政权和村级组织正常运转；确保农村义务教育经费正常需要”便成了一项不得不完成任务。吸取前期经验教训，在税费改革纵向深入过程中，必须有效解决两个问题：乡镇财政靠什么来维持正常运转？农民义务教育和其他公共支出的经费如何得到保障？这将关系到农村税费改革的最终成败。而这些问题的有效解决，无疑都应该首先从乡镇财政体制的改革入手。 一、农村税费改革前后乡镇财政的运转状况     （一）农村税费改革前乡镇财政的运行情况     1983年全面撤销了人民公社后，成立了乡镇政府，随后开始广泛建立了乡镇财政。中央赋予乡镇财政三大职能，即发展地方经济、提供公共服务和维护社会稳定。囿于当时中央财力拮据，为了使乡镇财政能顺利履行三大职能，便成立了预算外资金及自筹资金。从此，乡镇财政由预算内资金、预算外资金和自筹资金三部分组成。1996年7月[国发]29号文件《关于加强预算外资金管理的决定》确认乡镇自筹资金并入预算外资金，都属于财政性资金，纳入财政统一管理。因此，从1997年开始，乡镇财政收支在统计上只有预算内收支和预算外收支。①但本文出于论述的方便，在分析时仍把自筹资金单列出来。     按照目前我国的乡镇财政体制，简单分析一下乡镇财政三大块资金的收支情况。1、预算内资金。支出主要用于农村生产、基础设施建设、提供公共服务、行政事业部门的工资及公用经费等。但目前支出的大部分集中在行政、事业部门(主要是中小学)的工资和公用经费，即典型的“吃饭财政”。收入来源主要是农业税、农业特产税及工商类税收等税收收入。2、预算外资金。支出主要用于维持政府部门的日常运转，即政府部门的办公用品、交通费用、招待费用等。收入来源主要是收费。3、自筹资金。支出主要用于农村公共建设、公共服务、教育支出及农村集体福利等。收入来源主要有乡镇企业上交利润和管理费、村提留、乡统筹、各种集资收入及各种罚没收入等。其中前两块资金归乡镇财政所管理和支出，而后一块资金则归乡农经站及一些职能部门管理和支出。在这种财政体制下，目前乡镇财政运转得比较理想的状况是：预算内的财政收入能够维持收支平衡，即预算内收入足够发放政府部门和乡村教师的工资，预算外收入及自筹资金一般情况下能保证乡政府的日常运转和乡村公共商品的提供，如校舍维修、道路建设及农田基本建设和投入。而这种状况在1994年之前是勉强能够实现的。     1994年我国实行了“分税制”财政体制改革后，乡镇财政体制上的弊端就逐渐显露了。分税制改革后，一方面，税收收入一层层向上集中，中央得了“大头”，地方收入相对减少并集中在省、市两级，县、乡两级政府收入逐渐被掏空。另一方面，支出责任却一层层向下转移，而财政转移支付又未能较好地配合分税制改革最终落实。众多原因交织在一起，乡镇财政预算内收支缺口迅速膨胀，连最基本的“吃饭问题”都难以解决，更遑论公共建设和公共服务了。在工资发放出现严重缺口并且教师工资发放是硬性规定的情况下，②就出现了乡镇财政目前最典型的财政“挤占”现象，即预算内资金挤占预算外资金及自筹资金。在现行的财政体制下，乡镇财政所和农经站都归乡镇政府横向领导，乡镇领导能够方便地将预算外收入及自筹资金调入预算内充当财政收入，当然也有能力将预算外收入及自筹资金用于工资的发放。于是，相当一部分预算外的部门收费、自筹资金中的“三提五统”都被调剂到预算内发工资，“吃饭”去了。“吃饭财政”此时便赋予了更广的涵义，通过“挤占”连用于公共建设、公共服务的自筹资金也“吃”掉了。由于“挤占”现象的存在，显而易见，乡镇财政又多出现了“两个缺口”，即预算外资金缺口及自筹资金缺口。那么，政府部门要维持正常运转，许多公共建设项目直接关系到乡镇政府治理一方的“政绩”（是“硬性”开支），例如学校的危房修缮、道路建设等，资金源自何来呢？“羊毛出在羊身上”，乡镇政府最终的筹资方式便是“乱收费、乱集资、乱摊派”。一时间，“三乱”之风以星火燎原之势刮遍全国，农民生活在水深火热之中。     由此，我们可以得出以下结论：农村税费改革前，乡镇财政预算内资金虽然缺口很大，但由于可以自由调剂预算外资金及自筹资金进行填补，而预算外资金缺口和自筹资金缺口又可以通过“三乱”最终将负担转移到农民身上，乡镇财政依然能基本维持日常运转，问题还不至于“显性化”。     （二）农村税费改革后乡镇财政的困境及表现     农村税费改革后，中央明确规定：取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业收费和政府性基金、集资，取消现行的按农民上年人均纯收入一定比例征收的乡统筹费，“村提留”中的公积金被剔除出去，由村民按“一事一议”的办法筹资。③这样，在分税制改革中税收收入被大大缩减后，农村税费改革连乡镇财政向农民收费、集资的口子也扎紧了，有效地堵住了“三乱”之源头，乡镇财政预算外收入及自筹资金大幅度减少。在三大块资金收入同时大量削减的情况下，乡镇财政难以为继，问题终于“浮出水面”，“三个缺口”——指预算内缺口、预算外缺口及自筹资金缺口，成为乡镇政府正常运作的桎梏。具体表现为：     其一，农村义务教育经费严重不足。农村义务教育的经费主要来源于三方面：一是乡镇财政拨款；二是向农民征收“三提五统”中的一项，即“教育附加费”；三是向农民征收的“教育集资”。④而农村税费改革的一个重要内容是取消了以乡村两级办学为主的乡镇统筹、各类教育集资和一些教育方面的收费项目，显然将导致教育投入大幅度减少。改革后农民承担的教育负担明显减少，乡镇教育经费缺口则明显扩大。虽然取消教育费附加、各种集资和收费得到了农民的支持，但是由